局座按:在很多领域,“一管就死,一放就乱”仿佛魔咒一般,既预言了经济运行,又融入监管思维模式,自我实现,根深蒂固。
美食临口
不吃无以解忧
肥肉上身
三高惴惴心头。
——用这四句形容资方对公立医院融资的态度,似乎比较贴切。
公立医院融资,长久以来就是资方的心头痒、眼中好,同时又令人犯嘀咕、不踏实。
到底公立医院能不能融资?
有哪些监管限制?
法院又是怎么看待?
带上这三个问题,我们一起来揣摩。

为什么会有合规困境

公立医院(主要针对县级)融资的合规困境,根本原因在于监管态度难以琢磨。梳理近年来的制度和监管规定,我们发现两个显著特点:一是下位政策与上位法不匹配;二是监管从严中又有放松。

部门规章适度允许

2010年12月,财政部、原卫生部联合印发的《医院财务制度》第六十一条规定:医院原则上不得借入非流动负债,确需借入或融资租赁的,应按规定报主管部门(或举办单位)会同有关部门审批,并原则上由政府负责偿还。

必须注意的是:该制度现行有效,效力层级为“部门规章”,具有仅次于法律、行政法规的效力。在不与上位法违背的情况下,该制度具有约束力。

根据该制度,原则上不得接入“非流动负债”,确需接入或融资租赁的,履行了相关审批手续,符合规定。
该制度2011年7月1日起在公立医院改革国家联系试点城市执行,自2012年1月1日起在全国执行。

而就在2012年,情况发生了变化。

被一再强调的监管政策“高压线”

2012年10月,发改委、财政部、原卫生部、银监会四部委联合印发《关于严格禁止县级公立医院举借新债的紧急通知》,禁止县级公立医院举借任何形式的新债,并要求自发文之日起,银行业金融机构不得向县级公立医院发放新债。

就县级公立医院而言,融资的口子被完全堵上。而且,接下来几年,该基本原则三令五申。列举几个典型:

2015年5月8日,国办发[2015]33号文《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》规定,严禁县级公立医院自行举债建设和举债购置大型医疗设备。

2016年1月4日卫计委对十二届全国人大三次会议第5588号建议(关于加快化解县级公立医院债务,全面推进公立医院综合改革的建议)的答复中关于要从严控制形成新的债务中直接引用了2012年四部委文等。

2017年国办发[2017]67号文《国务院办公厅关于现在医院管理制度的指导意见》规定,要从严控制公立医院床位规模、建设标准和大型医用设备配备,严禁举债建设和豪华装修。

万千红中一点绿

2015年9月8日,国办发[2015]69号文《国务院办公厅关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》,还是鼓励金融租赁公司对医药卫生等民生领域加大服务支持力度。

在一片从严、从紧的政策规定中,该69号文既给了人遐想空间,又人人无所适从。

在很多领域,一管就死,一放就乱,仿佛魔咒一般,既预言了经济运行,又融入监管思维模式,自我实现,又根深蒂固。

公立医院的诉讼套路

看似混乱的监管逻辑,有其深刻的经济和社会背景。由于众所周知且过于宏大,本文不再展开。与监管部门的态度相比,绝大多数法院无疑是友好的。

在“中国裁判文书网”输入“公立医院”及“融资”等关键词,搜索到相关生效判决共6件。这6件中,既有涉及上述监管规定,又有其他事由。

几乎无一例外:放款前“还叫人小甜甜”,欠债时“就叫人家牛夫人”,每个债务人都在“合同无效”上下起了功夫。

几乎涵盖了所有可能的套路

(一)无效的百科全书

案号:(2017)沪01民终6186号。

就是一本合同无效的教科书。直接看法院判决:首先,《政府采购法》中虽然对政府采购程序进行了具体规定,但是根据该法第八章“法律责任”中的规定,采购人违反该法规定的程序而为政府采购的,产生的后果是相应责任者应受行政处分或被追究刑事责任,但并未规定相应的民事合同归于无效。由此可见,相关条文属于取缔性规定,而非影响民事法律行为效力的效力性规定,医院以本案系争《融资租赁合同》和《购买合同》的签订过程不符合《政府采购法》规定的程序为由,要求确认该两份合同无效,缺乏法律依据,本院不予采信。

其次,医院另称《融资租赁合同》第1.2条、11条等均为无效的格式条款,经查,上述条文约定的内容主要涉及《融租租赁合同》的签约目的、构成违约的各种情形,其中部分条款与本案争议并无关联,与本案争议有关的部分也不存在租赁公司免除自身责任、加重对方责任、排除对方主要权利的法定无效情形,故相关上诉理由于法不合,本院亦不予采信。

第三,至于医院称《购买合同》中记载的租赁物价格无效,该项理由缺乏任何法律依据,不予采纳。

第四,医院又称租赁公司干预了对供应商和租赁物的选择,但系争《融资租赁合同》和《购买合同》中均明确约定卖方和设备由医院完全自主选定,医院也未提供证据证明租赁公司存在干预选择的行为,故该上诉理由亦不能成立。

第五,医院上诉所称《融资租赁合同》和《购买合同》属于恶意串通损害国家利益,以合法形式掩盖非法目的等等,均无任何证据加以证明,本院均不予采纳。

 (二)违反卫生部规定

案号:(2015)宁商终字第1473号。

医院认为:案涉转让协议违反《卫生部甲类大型医疗设备配置审批工作制度(暂行)》(卫办规财发(2008)8号)、《大型医用设备配置与使用管理办法》(卫规财发(2004)474号)、《新型大型医用设备配置管理规定》(卫规财发(2015)13号)等文件规定,且未经招投标,故应认定无效。

法院判定:根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”只有违反全国人大及其常务委员会制订的法律和国务院根据法规定,既不属于全国人大及其常务委员会制订的法律,亦不属于国务院根据法律授权制订的行政法规,因此不应作为评判案涉合同是否应为无效的依据。

(三)租赁物不存在       

案号:(2017)沪01民终6206号。

双方虽未就合同效力产生争议,但由于租赁物并不存在,法院认定构成借款合同关系,并以实际发放款项为本金,按照合同约定利率进行判决。法院认为:《售后回租赁合同》名为融资租赁合同,但由于涉案中央空调及末端系统设备并不存在,一审法院据此认定双方当事人构成借款合同关系并无不当。本案中,并无证据证明该借款合同存有法律、行政法规所规定的无效事由,故应认定其有效。

出租人当庭陈述“对于公立医院我们相信它的公信力,对于发票一般都是免检。”由本案可以看出,最好的公信力是尽调到位。

(四)无医疗器械许可证

案号:(2016)沪0115民初89158号。

医院认为,首先,《2014年国务院令第8号医疗器械监督管理办法》第4、8、15条规定作为三类医疗设备必须进行许可管理,即原告必须有三类医疗器械许可证,而原告提供的证据里,没有看到原告具备经营三类医疗器械经营许可证,而融资租赁正是属于三类医疗设备,因此如果原告不具备医疗经营许可证的话,本合同为无效合同;其次,融资租赁标的物购买价款远远高于一倍市场价格,没有按照正式公立医院招标采购办法正常进行,也应当为无效采购。

法院认为:首先,《最高人民法院关于审理融资租赁合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定:根据法律、行政法规规定,承租人对于租赁物的经营使用应当取得行政许可的,人民法院不应仅以出租人未取得行政许可为由认定融资租赁合同无效。原、被告签订《融资租赁协议》时,原告已取得医疗器械经营企业许可证,于该协议签订后亦取得三类医疗器械经营许可证,根据上述规定,即便原告无本案租赁物的经营许可,亦不能因此而认定双方签订的《融资租赁协议》无效。其次,即使租赁物采购价款高于市场价,因不存在法律规定的影响合同效力的情形,亦不能仅以此认定系争《融资租赁协议》无效。

(五)事业单位且违反政府采购法

案号:(2013)浦民六(商)初字第8763号。
被告认为其是事业单位,应按照政府采购法规定进行集中采购和招投标的程序采购所需货物和服务,未按照政府采购法强制规定的程序操作的,应依据合同法第52条确定合同无效。

法院认为,原告是具备融资租赁业务资质的主体,而被告作为事业单位具有独立法人资格,是适格的合同主体;若被告违反政府采购法,则应由相关人员承担行政责任,与本案应承担的民事责任无关,且原告基于善意,信赖被告而与被告签订了《融资租赁合同》及《购买合同》,被告未办理相关手续的后果不应由原告承担,因此原告与被告签订的《融资租赁合同》及《购买合同》是当事人真实意思的表示,内容不违反法律、行政法规的强制性规定,依法具有法律效力,当事人均应恪守。

被告辩称其不具备签订合同的主体资格,认为上述合同应属无效,没有依据,本院不予支持。

(六)医院收入分成违反公共利益

案号:(2016)豫15民终1260号。

法院认为,双方对《项目合作协议书》的真实性双方均不持异议,对于该协议形式上的真实性,本院予以确认。虽然该协议是真实的,但是该协议约定了本应纳入财政预算的财政拨付资金采购的医疗设备,由上诉人提供,并且“按照营业收入3:7的比例分成”,违背了公立医院的办院宗旨,损害了社会公共利益,符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第(四)项的规定,当属无效。

一审法院认为协议书违反国家发改委、财政部、卫生部、中国银监会《关于严格禁止县级公立医院举借新债的紧急通知》(发改社会【2012】3412号)的规定,属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的情形,本院不予认可,原因在于《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的是“违反法律、行政法规的强制性规定”,而前述四部委文件并非法律或者行政法规。