【导读】前期银保监会发布了《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》【银保监发[2021]15号】（以下简称“15号文”），一时间在租赁圈乃至整个金融圈引发很大震动，被称为史上最严城投融资新规，租赁业在构筑物受限之后再迎重击，平台租赁业务已是四面楚歌，转型已是大势所趋。

    由于对政策执行口径存在不确定，多家租赁公司在监管传达意见后暂停或暂缓了业务。此次城投15号文补充意见补丁发布后，多地监管机构召集银行机构，进行了精神传达。此次执行口径的明确，让银行及租赁公司展业压力获得了阶段性缓解。

   在刚刚召开7月底中央半年经济工作会议上，高层对于财政政策的主基调——去掉了“化解地方隐性债务风险”，提出了“合理把握地方政府债券发行进度”。措辞的变化，说明高层对于财政政策的主基调，变得更加积极。开始从强压地方债，控制大基建规模，转入加快发行地方债，加快大基建投资。这些会议应该也对15号文执行口径适当从宽和补丁推出有着积极的助力。

   15号文下发执行的直接对象是银保监会管辖范围内的银行、保险机构等金融机构，该文从总体思路上来看其实是之前监管思路的延续，但与之前的监管文件最大的不同在于其具备较强的“可操作性”，不论是对于在基建领域提供投融资的融资租赁公司、保理公司、财务投资人等，还是需要获取投融资的施工企业、房地产企业、城投平台等，该文对具体项目决策时均有着非常直接的影响。

    从整体上看，15号文延续了以往的监管思路和政策要求，继续发力化解地方政府隐性债务，坚决打破财政依赖和财政兜底的幻象，固守不发生系统性金融风险的底线。简而言之，15号文的核心要点在于“禁新增、化存量、强管理、重监测、严问责”。

   对于租赁公司来说，15号文的影响在于“增量受限、存量被压、监管趋严、转型自救”。15号文补丁明确了租赁只要没有指定用途的都是流贷，同时明确到期可以续作，逐步压缩。此次补丁对隐性债务主体标准的确定，明确了以单一法人主体为口径。部分金租也相应调整了执行口径。租赁公司开展城投租赁业务存量维持规模压力得到缓解，增量展业也获得了更多市场空间。本文结合15号文及补丁内容对相关政策做简要解读并对租赁行业应对影响做简要分析。

一、15号文核心内容

（一）严禁新增地方政府隐性债务

不得以任何形式新增地方政府隐性债务。具体措施为：各类金融机构在向政府相关客户提供融资前，必须查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台(以下简称“监测平台”)，根据查询结果，按照是否涉及地方政府隐性债务，分类实施融资管理措施。此次补丁对隐性债务主体标准，明确了以单一法人主体为口径。

前期对于承租人客户是否涉及隐性债务，各家金租公司根据政策制定了相应准入措施如下。部分银行或金租在此基础上，对担保人是否涉及隐性债务也进行了限制要求。例如某些金租要求担保人如果是承租人股东，也不得涉及隐性债务，否则需要更换担保人。根据金租女侠客与部分同业交流，此次补丁对隐性债务主体标准，明确了以单一法人主体为口径。部分金租也相应调整了执行口径。

1、对于承担地方政府隐性债务的客户：

（1）15号文政策依据解读—对于承担地方政府隐性债务的客户：

● 一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。（补丁：流贷视必要情况可以进行续作，逐步压缩）

●二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

除此以外对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件，同时严禁以审核确定名义进行变相担保。对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的前提下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。

（2）对于承担地方政府隐性债务的承租人客户—金租应对情况及影响（商租可参考）

    1）存量规模减少压力得到缓解——15号文补丁明确了租赁只要没有指定用途的都是流贷，同时明确到期可以续作，逐步压缩。这就意味着租赁公司存量客户可以继续滚动授信，结合要逐步压缩的精神。金租女侠客理解应该是从补丁精神传达时点开始，该涉及隐性债务在租赁公司存量余额为后续授信额度的上限。这一条对租赁公司真的很关键，本来增量压力就大，存量涉及隐性债务客户如果不能继续授信，要靠新增去填补这部分规模压力很大。

目前部分地区银监或总行已与当地金租开展约谈或进行窗口指导，要求在开展业务之前，必须查询承租人是否涉及地方政府隐性债务并出具查询记录截图证明。涉及隐性债务的主体在作为承租人时候，确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认（目前各地金租在掌握尺度上有差别，财政局、管委会、国资委等机构出具的范围各家认定有差异，这部分范围越广，租赁公司业务灵活度也就越大），且由客户出具盖章承诺说明该笔融资不增加政府隐性债务。

    2）影响—该政策对金租公司影响是非常大的，根据前期姐与十余家金租交流获悉，各家公司受该条政策影响，营销及推动中的业务近五分之二以上都不得不暂停，这次补丁出来后姐与部分同业交流了一下，部分公司还处在政策观望期，部分金租已开始准备对即将到期涉及隐性债务客户启动续作授信手续了。存量规模减少压力得到阶段性缓解。特别是此次补丁对隐性债务主体标准的确定，明确了以单一法人主体为口径。部分金租也相应调整了执行口径。

2、对于不涉及地方政府隐性债务的客户：

（1）15号文政策依据——对于不涉及地方政府隐性债务的客户，按照市场化原则，依法合规审慎授信，防止新增地方政府隐性债务。但提供融资时应当满足以下要求：

●一是不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。

●二是不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。

● 三是不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。

●四是不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。

●五是参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。

●六是不得将融资服务作为政府购买服务内容。

●七是企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。

● 八是不得以其他任何形式新增地方政府隐性债务。

（2）对于不涉及地方政府隐性债务的客户作为承租人-金租应对情况及影响（商租可参考）
   1）措施——目前部分地区银监或总行已与当地金租开展约谈或进行窗口指导，要求在开展业务之前，必须查询承租人是否涉及地方政府隐性债务并出具查询记录截图证明。查询不涉及隐性债务的主体，由客户出具盖章承诺说明该笔融资不增加政府隐性债务。

 此次补丁对隐性债务主体标准的确定，明确了以单一法人主体为口径。部分金租也相应调整了执行口径，只要承租人不涉及隐性债务，不再对股东及担保人是否涉及隐性债务进行要求。。

    2）影响——该政策对金租公司影响很大，根据姐与十余家金租交流获悉，各家公司受该条政策影响，营销及推动中的业务另外五分之一以上都不得不暂停。两条加起来将近五分之三的业务都不得不进行调整。

   该条除了对银行及金租有所影响以外，对融资租赁公司、保理公司等其他类金融机构的平台租赁业务影响较大，尽管15号文并非直接面向此类机构，但由于目前融资租赁企业、保理公司已统筹由各地银监局监管，监管的尺度也会逐步向金租看齐。

   例如在公路领域，业主通常以各地的“公路局”为主，其性质大多是事业单位，对于融资租赁公司、保理公司等非标金融机构而言，以公路资产作为标的开展融资租赁业务即可能因涉嫌违反该条规定而导致违规的后果。

（二）妥善化解存量地方政府隐性债务

1、明确存量地方政府隐性债务的范围应当是在财政部汇总的地方政府隐性债务清单内，并通过监测平台确认。（解读：该条对于租赁、信托非标存量业务有较大影响，银行可以继续发挥降成本化债积极作用，而期限短、利率相对较高的信托租赁将被逐步置换和压降。非标转型大势所趋了，增量受限存量压降，不转型以后就只有喝西北风了。江苏出台管控新规，在全国打响了压降租赁信托非标额度成本的第一枪。推荐查看——【投稿】江苏出台平台管控新规，租赁信托非标业务要凉凉！）

2、明确化解要求：

●一是承接债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确且切实可行。

●二是优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险。

● 三是提供的资金期限不得超过其对应的到期债务化解期限，规模不得超过对应到期债务本金余额。

●四是严禁虚假化债。严密监控资金用途，确保资金仅用于偿还对应到期债务的本金。不得用于扩大建设规模等违规用途，支持地方政府实质性化解隐性债务，严禁虚假化债。不得将不具备市场化条件的隐性债务转为经营性债务。不得将仍要地方政府承担的隐性债务转为经营性债务。不得通过信托资金、流动资金贷款或其他流动资金贷款性质的融资置换存量隐性债务，不得置换明股实债类债务。（该条对于非标打击是非常直接的，直接切断资金来源，信托租赁等非标机构发挥的曲线救国通道作用将直接压缩！）

（三）强化风险管理

各银行保险机构要指定高级管理人员负责地方政府债务风险管理，管理层每半年至少研究一次本机构的地方政府债务风险管理。按照穿透管理和实质重于形式的原则，强化集团统一的授信管理，所有由银行业金融机构承担信用风险的业务全部纳入对融资平台公司的统一授信。对存量隐性债务置换、以及转为经营性债务的审批权限上收至总行或总公司管理。设立区域风险限额。对隐性债务未结清的融资平台公司，银行拨备水平不得低于本行贷款拨备的平均水平。

（四）强化监管监测工作

建立地方政府债务风险监测体系。既要关注表内贷款、债券融资，也要做好理财、信托等资产管理业务以及投向融资平台的其他表内外业务风险监测。依托监测平台跟踪监测银行、保险机构对各级政府机关、事业单位、融资平台公司、国有企业、国有控股企业提供的融资。

（五）严格依法问责机制（解读：这是保障政策执行的尚方宝剑，也是目前大中行开始和银行系金租开始主动落实政策重要原因）

完善内部控制，明细责权划分，建立问责机制，对违反相关规定的行为要严格按照规定追究责任。对存在违规问题和存在重大风险的银行保险机构，要依法依规严肃问责，对违规违法行为要严肃处理。

二、文件解读和政策总体影响

15号文并没有从实质上增加城投融资的限制性措施，通篇来看，主旨基调仍然是防范系统性风险和降低地方政府隐性债务增速和存量化解，因此其对城投融资业务可能带来的影响，必将非常深远。当下会对金租特别是银行系金租该类业务有着非常直接影响，中期来看会对商租该类业务有着较大影响。长期来看，这是监管机构推动金融机构转型服务实体的必然措施，无论是对于平台公司市场化转型还是金融机构服务实体都是有着积极推动意义。而对于平台公司，受政策影响会在局部区域局部主体出现流动性风险，但是在中央半年经济工作会基调之下发生大面积风险概率极低。

首先，化解地方政府隐性债务问题，长期以来都是党和政府着力解决的问题之一。金融机构早已对此有高度关注，主动对融资平台公司分区域分类别实行了融资额度管控，逐渐削减融资平台的流动贷款额度。对于违法违规担保和地方政府违规兜底的做法经过了多次清理和整改，因此15号文的出台，并未突破政策预期，只是再次以更明确的口径，具体化了化解范围、化解要求和具体措施。这次的变化关键是明确了具体查询操作路径，把以前地方政府、金融机构灵活操作的空间压缩了，可操作性非常强。根据前面政策分析，对于金租公司业务影响已经达到了压缩五分之三以上，部分大中型银行系金租或央企金租直接停掉了平台业务，包括Zx、ZC等。

其次，从国家层面，多年来一直鼓励城投公司进行市场化转型，大部分城投公司已经开始了市场化转型，不再承担政府融资职能。特别在发达地区，许多城投公司甚至已经完成了转型，城投公司的业务结构已经从单纯的土地整理、基础设施建设发展为多元化产业经营，其经营模式和盈利模式已经和普通市场主体无异，其融资业务并不在本次规制范围之内。15号文的出台，能够进一步促进城投公司规范化地向市场化转型，故其也并非完全是利空政策。这对于租赁公司来说也是业务机遇，平台公司成功转型就成为租赁公司增量合作主体。

第三，从政策效应来看，短期内可能会对城投公司融资业务带来一定的紧张，也不排除会有个别区域信用环境差、主体资信不高的城投公司因为融资接续不上而暴露风险。但从长期来看，只要风险预案充分，采取疏堵结合，逐步缓释风险的原则是可以有效化解地方政府隐性债务这个顽疾。

1）城投平台下半年出现大面积爆雷的可能性较小。
    由于15号文作为对45号文的补充，虽然由于泄密造成了远超后文的社会影响，但真正是首次提出的内容不多，国有行和股份行中有些银行前期执行较为严格，本次受到的影响有限；城农商行由于自身与地方政府的联系密切性、业务依赖性，即使政策收紧依然会寻找其他方式变相提供资金。目前某些地区已有银行开始向涉及隐性债务的平台公司兄弟单位大放流贷，而后平台间再进行资金拆借。只要银行机构作为主力在保障平台公司有序化债，应该不会出现大面积区域风险。
   同时另外一个信号，去年乃至今年，虽然高层在不断强调财政政策要积极有效，但是在实际的落地环节，我们的财政政策，始终是迟滞和迟缓的。大基建的规模，始终没有上去。财政政策迟滞和基建规模上不去的原因是：高层一直在强压地方债。
   去年年底和今年4月份的经济工作会议上，多次强调一句话——要防范地方债，要 化解地方隐性债务风险。

   但是，在刚刚7月底的会议上，高层对于财政政策的主基调——去掉了“化解地方隐性债务风险”，提出了“合理把握地方政府债券发行进度”。措辞的变化，说明高层对于财政政策的主基调，变得更加积极。开始从强压地方债，控制大基建规模，转入加快发行地方债，加快大基建投资。请牢牢记住上面这句话，这是下半年及明年财政政策的主基调。主基调的变化将对城投平台发债及融资有了基础保障。此次15号补丁的推出更是对前期部分机构从紧措施进行了纠偏。这也就更好的保障了平台公司流贷续作及租赁续作的融资需求。

2）个别城投平台出现流动性问题恐在所难免。
   实务中，部分地区因经济财政水平有限，对股份行的吸引力较低，地方城农商行的发展程度也相对落后，当地城投平台长期以来依赖国有行的资金支持，在债务付息中也利用了部分国有行的流贷资金。同时金租商租公司对于平台公司的选择也是在华东江浙区域上越来越聚集，对于经济不发达及债务压力较大区域，避险心理越来越强。15号文发布后，部分国有行执行力度较大，不排除后续发生既有流贷到期不续作的可能，如此上述平台的流动性压力或将大大增加，当地贫瘠的财政实力、城农商行资源恐难提供有效的流动性支持。在城投融资环境整体收紧的背景下，债券、租赁信托非标等再融资渠道由于政策限制，如果无法及时弥补这部分流动性缺口，相关城投平台或将出现流动性危机。具体可以看一下金租女侠客文章——某省会城投公司公告债务逾期，涉及多家租赁公司。城投信仰分化加剧！

三、城投平台租赁业务的应对建议

1、增量认真执行—严格按照政策文件执行，在与地方政府相关客户开展业务时，应当及时、逐笔查询监测平台，按照分类管理措施进行业务审批。对通过查询发现的承担政府隐性债务的客户实施业务禁入，确有必要进行业务合作的，必须在业务审批前取得相应级别人民政府书面审核确认意见。同时对新增客户要注意防范其信用风险的增加，由于过去操作承租人主体政府信用更强，地方政府支持力度更大，按新政策执行会导致选择主体层级、业务更加市场化，主体实力层级趋弱，这种类平台市场化主体国企，流动性风险极大，是目前国企主体中最容易暴雷的。具体可以看一下金租女侠客文章——上海国企暴雷，国企产业项目违约六大预警信号！

2、存量排查防范风险—对存量租赁业务进行系统排查，对于不符合15号文要求的存量业务要及时整改，一旦发现风险要及时上报，做好风险化解预案，妥善化解处置。坚决不准为掩盖风险，规避考核，而配合地方政府或平台公司虚假化债、虚假出表、置换隐性债务等。同时对存量业务要关注其受政策影响下的再融资能力变化。

3、关注政策口径变化——7月底中央经济工作会表述的改变将直接影响15号文执行口径。密切关注银保监会的官方解读和窗口指导，参考同业租赁机构授信政策的变化调整，实时调整对15号文的执行口径。此次15号文补丁对执行口径做了进一步明确，为银行及租赁等机构展业提供了更明确指导，阶段性展业压力得到缓解。

4、积极谋求转型自救——习近平总书记在党的十九大报告中指出：“历史车轮滚滚向前，时代潮流浩浩荡荡。历史只会眷顾坚定者、奋进者、搏击者，而不会等待犹豫者、懈怠者、畏难者。”限制管网作为标的物及控制构筑物占比已成为部分区域监管的主基调，15号文对平台租赁业务的影响无疑也是极其深远的。虽然补丁给了各家机构苟延残喘的阶段性机会，但中央及各部委压减政府债务的精神要深刻领会。如果只是做平台，要这么多金融机构有什么用，平台融资开山之祖开行一家就够了！转型服务实体经济已经成为租赁发展的必然趋势。与其顽固不化不如顺应趋势积极转型！