前言
　　
　　《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》自发文以来，融资租赁行业针对该规范提出了较多的反对声音。笔者尝试对《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（简称“《条例》”）提出一些法律层面的初步想法，以供各位读者参考。
　　
　　注：本文仅供学习参考使用，不代表本人或本人所在机构的法律意见。
　　
　　01、关于“条例”名称可能存在的使用不当问题
　　
　　【理由】
　　
　　根据国务院2017年12月22日发布的《行政法规制定程序条例（2017修订）》第五条的规定，行政法规的名称一般称“条例”，国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。
　　
　　目前根据中国人民银行官网发布的《中国人民银行关于<地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）>公开征求意见的通知》来看，未能看出该《条例》未来将由国务院以行政法规的形式发布。而根据《行政法规制定程序条例（2017修订）》第七条的规定，国务院于每年年初编制本年度的立法工作计划。经查询《国务院办公厅关于印发国务院2021年度立法工作计划的通知》，亦未发现有本《条例》的立法工作计划。
　　
　　因此，如果该《条例》未来仅是人民银行自行出台的部门规章的，将该部门规章以“条例”的形式发布，是不符合《行政法规制定程序条例（2017修订）》第五条的规定的。
　　
　　02、建议将第十条中的例外规定修改为“法律、行政法规以及国务院金融监督管理部门”对地方金融组织的监督管理和法律责任另有规定的，从其规定。
　　
　　【理由】
　　
　　（一）《条例》第十条将“法律”、“行政法规”与“国务院的相关规定”并列，在表述上不够周延。而且，国务院的相关规定过于宽泛，部分国务院的相关规定还与目前最新的监管实践存有冲突，如果一概引用，会发生规则适用的冲突问题。例如：《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》（国办发[2015]68号）中明确“允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务”。但是从目前的监管实践来看，多数监管机构是不允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务的。
　　
　　（二）从《条例》的上下文规定来看，《条例》中多次出现的“国务院金融监督管理部门”应主要指的“中国银行保险监督管理委员会”（简称“银保监会”）。《条例》将“法律”、“行政法规”与银保监会已经出台的有关地方金融组织的监管规定并列，外延上会更为周延，而且符合2017年全国金融工作会议中有关银保监会的职责界定范围。
　　
　　（三）根据《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》、《中国银保监会关于印发<融资租赁公司监督管理暂行办法>的通知》等文件，2017年全国金融工作会议确定，融资租赁公司等机构由中央制定统一规则，地方负责实施监管，强化属地风险处置责任，银保监会已根据相关法律法规和全国金融工作会议确定的职责分工，制定了《融资租赁公司监督管理暂行办法》等。因此，在银保监会已根据其职责制定了《融资租赁公司监督管理暂行办法》等规定后，继续按照该等监管规定对相关地方金融组织进行监管，更为妥当。
　　
　　03、建议将第十一条第2款修订为：
　　
　　除融资租赁公司外，地方金融组织应当坚持服务本地原则，在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务，原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。
　　
　　【理由】
　　
　　（1）不同于其他各项业务，融资租赁业务是兼具“融资”和“融物”双重属性的交易，融资租赁业务需要围绕租赁物在全国范围甚至国际市场内开展相关业务，因此其经营特点不在于服务于某个地域，而在于深耕具有比较优势的特定领域，从而实现租赁公司的专业化、特色化、差异化发展。比如新能源（光伏、风电等）业务领域，很多光伏、风电项目多分布于融资租赁公司较少的省份，如果要求融资租赁公司局限于某一省或者某一地开展业务，会极大削弱新能源领域专业化的融资租赁公司的快速、健康发展，也会限制较多新成立的融资租赁公司进入特定领域进行专业化发展，不利于打造“小而专”的融资租赁公司，也与国务院国资委《关于进一步促进中央企业所属融资租赁公司健康发展和加强风险防范的通知》中要求的中央控股的融资租赁公司要立足集团主业和产业链上下游优化业务发展结构的思路背道而驰。
　　
　　同时，在租赁物取回、处置时，如果仅在某一省或者某一地处置租赁物，不利于租赁物的处置，尤其是不利于选择外省市的承租人再次开展租赁物的租赁交易，这不利于国家一贯鼓励建立的全国性二手设备市场的健康发展。
　　
　　（2）根据《国务院关于促进金融租赁行业健康发展的指导意见》《国务院办公厅关于加快融资租赁业发展的指导意见》等规定来看，国家一贯鼓励融资租赁公司积极推动产业转型升级，积极服务“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带、“中国制造2025”和新型城镇化建设等重大战略，鼓励融资租赁公司在飞机、船舶、工程机械等传统领域做大做强，鼓励融资租赁公司积极拓展新一代信息技术、高端装备制造、新能源、节能环保和生物等战略性新兴产业市场等。上述鼓励性政策，均是国务院积极引导融资租赁公司发挥专业化优势、以专业化为“初心”，在全国性市场乃至国际市场上积极服务实体经济、促进产业发展的经济考量。这也说明融资租赁公司的健康发展和良性发展，不应该“以服务本地”为原则，而应该是“立足于国内和国际两个市场，实现专业化、特色化和差异化”为原则。
　　
　　（3）融资租赁公司坚持在全国范围内实现专业化发展，而非局限于某一省做“万金油”业务，也有利于实现党中央和国务院的“功能监管”目标。根据《中国银保监会有关部门负责人就<融资租赁公司监督管理暂行办法（征求意见稿）>答记者问》，根据第五次全国金融工作会议，银保监会监管重点在于实现同类业务在经营范围、交易规则、监管指标、信息报送、监督管理等方面的相对统一，因此《融资租赁公司监督管理暂行办法》在租赁物的范围、集中度管理等监管要求上与《金融租赁公司管理办法》有关内容保持了基本一致。从上述《融资租赁公司监督管理暂行办法》的出台背景来看，对融资租赁公司进行从严监管，基本思路还是要求融资租赁公司向金融租赁公司的监管规则靠近，本意在于促进融资租赁行业稳健经营和规范发展。但强监管应当尊重“融资行业发展规律”，不应该无视融资租赁业务发展的基本特点，不应该一刀切要求融资租赁公司放弃“专业化”，转而投向“地域化”的恶性循环中去。
　　
　　04、建议删除第十一条第3款以及第26条第2款中的“变更后的事项不符合相关行政许可条件的”，删除第十三条等有关行政许可的规定。如果无法删除的，建议明确由银保监会制定《地方金融组织行政许可事项实施办法》
　　
　　【理由】
　　
　　（1）地方金融组织董事、监事和高级管理人员的变更程序不清晰。
　　
　　《条例》第十一条第3款明确了地方金融组织的董事、监事和高级管理人员的任职条件应当由银保监会规定。但并未规定董事、监事和高级管理人员的任免需要报经省级地方金融监督管理部门审批。《条例》第十三条第2款进一步规定董事、监事和高级管理人员变更应当报经省级地方金融监督管理部门备案。结合上述两条规定来看，似乎董事、监事和高级管理人员的任免只需报经省级地方金融监督管理部门备案即可。但问题在于地方金融组织的董事、监事、高级管理人员在任免并备案后，省级地方金融监督管理部门是否会出具相关备案文件？如果不出具的话，如何核查其是否完成了备案手续？
　　
　　（2）一般而言，备案时一般难以达到行政审批时的审核注意程度，但是《条例》第二十六条第2款却规定在备案后，如发现变更后的事项不符合相关行政许可条件时，要给予地方金融组织类似于没有备案时的同等处罚，该规定不甚合理，建议删除。
　　
　　（3）《条例》第十三条的行政许可事项，明显类同于《商业银行法》第二十四条的规定。该等行政许可事项宜由法律作出相关规定。人民银行在没有上位法的情形下，径行设置行政许可的做法有悖于《行政许可法》的规定。而且未来由省级地方金融监督管理部门进行批准的相关审批程序、条件、救济以及能否增设新的行政许可事项等等均缺乏上位法的依据，有必要明确由银保监会等作出统一的规定，避免各地方人民政府自行就相关审批程序作出规定，导致法律适用上的不统一甚至混乱。
　　
　　05、建议删除第二十四条以及第二十六条-第三十一条等规定的行政处罚措施，如果无法删除的，建议相关处罚金额应明显低于《银行业监督管理法》的相关幅度。
　　
　　【理由】
　　
　　（1）《条例》第二十四条以及第二十六条-第三十一条的规定，多类似于《银行业监督管理法》中的罚则，但《银行业监督管理法》作为法律，有权就相关违法行为依法设定行政处罚措施。《条例》如果仅作为人民银行出台的部门规章的，根据《行政处罚法》第十三条的规定，在法律、行政法规尚未制定罚则的情形下，部门规章仅可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚措施，目前《条例》中设置的没收违法所得、责令停业等处罚措施明显超出了规章可以设定的行政处罚范围。
　　
　　（2）《条例》中对同类型违法行为，设置的处罚幅度明显高于《银行业监督管理法》中的处罚幅度，合理性和正当性均存疑。比如，在《银行业监督管理法》中，没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，最高罚款金额为200万元。但是《条例》中的最高罚款金额却高达500万元。
　　
　　写在文后：根据《条例》第十三条第2款的规定，未来融资租赁公司变更营业场所也需要向省级金融监督管理部门备案，否则会面临一系列的行政处罚。这可能意味着未来实际经营地与注册地不一致时会存在较大的合规风险，建议融资租赁公司关注该等风险。