2021年12月31日,中国人民银行发布《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(以下简称“《条例》”)及《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)起草说明》(以下简称“《条例起草说明》”),面向社会公开征求意见。
  
  《条例》一经公布即在所涉行业引发热烈讨论。根据《条例》的规定,[七类主体(第九条)]:小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司,[四类机构(第三十六条)]:地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构,原则上不得跨省级行政区域开展业务(第十一条),且对其未经批准跨省展业的法律责任作出明确规定(第二十七条)。
  
  本期法绘金融以商业保理为例,从《条例》的立法背景和目的、国家金融政策背景、《条例》条文解读三个方面分享对《条例》的认识和理解,并对“跨省展业”进行简要分析,提出初步的看法和建议。
  
  立法背景和目的
  
  《条例起草说明》对《条例》的立法背景、立法目的、必要性进行了阐述。核心要义有两点:一、早在2017年全国金融工作会议上,习总书记强调:地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。但目前在日常监管和风险处置中,缺乏国家层面统一的地方金融监管立法。二、为贯彻落实中央关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的要求,明确地方金融监管职责,健全地方金融监管体制,提升地方金融监管效能,需依法依规界定中央和地方金融监管权责分工,强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任。基于此,人民银行自2018年6月即牵头启动《条例》起草工作,至《条例》(草案征求意见稿)正式公布历时三年多的时间。
  
  《条例》起草工作开展的这三年多,商业保理业务迅猛发展,成为供应链金融服务家族一员大将,商业保理公司如雨后春笋般设立。业务繁荣发展的同时,也伴随着一些乱象。监管部门从商务部调整为银保监。2019年10月银保监办发[2019]205号文出台,加强对商业保理企业的监管。2020年5月28日第十三届全国人大第三次会议通过《中华人民共和国民法典》将保理合同作为典型合同纳入合同编。
  
  社会生活的方方面面都会形成不同的法律关系,但并非所有的法律关系都能够在法律层面作出明确的规定,有名于法典中不是件容易的事情。但在对商业保理行业强监管的背景下,保理合同仍能够作为典型合同被纳入《民法典》,这是对保理业务的高度认可,也是对保理业务发展的最有力保障。当然,保理包括商业保理和银行保理,《民法典》并未对此进行区分,因此同样适用。二者既有联系又有区别。两驾马车应并驾齐驱,互为补充,相互助力,共同促进保理业务的蓬勃发展。
  
  《条例》属于行政法规,效力位阶仅次于宪法和法律。因此,笔者认为:对于商业保理,从立法层面来讲,《条例》的初衷和目的在于以统一规则下的强监管促进整个行业合法合规地发展,充分发挥其在金融服务领域应有的效能,并能够有效防范和应对业务开展过程中可能带来的金融风险,而非武断地限制甚至扼杀其发展。
  
  国家金融政策背景
  
  2015年中央经济工作会议提出,结构性改革主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。2021年,国务院总理李克强在《2021年国务院政府工作报告》中指出,继续完成“三去一降一补”重要任务。去杠杆不是把杠杆去掉,没有杠杆就谈不上金融,没有金融,谁来给实体经济输血?但杠杆过高就会产生风险,去杠杆是防止发生系统性金融风险,所以要把握好度。这个度的衡量标准之一应该是金融业务要回归本源。
  
  2017年全国金融工作会议上,习总书记强调,做好金融工作要把握好以下重要原则:第一,回归本源,服从服务于经济社会发展。第二,优化结构,完善金融市场、金融机构、金融产品体系。第三,强化监管,提高防范化解金融风险能力。
  
  金融的本质,“一是为有钱人理财,为缺钱人融资;二是金融企业核心要义就在于信用、杠杆、风险三个环节,要把握好三个环节和度;三是一切金融活动的目的是要为实体经济服务。” 银保监办发[2019]205号文也开宗明义,“商业保理企业开展业务,应遵守《民法典》等法律法规的有关规定,回归本源,专注主业,诚实守信,合规经营,不断提升服务实体经济质效。”
  
  什么是商业保理的本源?以受让供应商应收账款为核心,为其提供融资或非融资金融服务,帮助其有序经营,从而为核心企业的生产经营提供稳定供给,进而促使整个供应链体系的稳定高效运行,同时有效防范商业保理公司自身经营风险,就是商业保理的本源。但近年来,商业保理公司打着保理的旗号把业务做成了其他性质业务的案例屡见不鲜,这就脱离了商业保理的本源,违背了其作为供应链金融的应有之义。
  
  因此,笔者认为,对于商业保理,从国家金融政策背景来看,《条例》的出台必然会带来一些阵痛,但强监管的最终目标应该是促使其回归本源,立足本源,发挥它应有的作用,真正服务于实体经济,同时促进自身优胜劣汰甚至重新洗牌。这与立法本意相一致,有效防控可能出现的金融风险,推动整行业更加健康长远地发展,并非武断地限制甚至扼杀其发展。
  
  条文解读
  
  商业保理业内的核心关注点在于《条例》对跨省展业的限制性规定,即《条例》第十一条第二款:“地方金融组织应当坚持服务本地原则,在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务,原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定。”
  
  该条包含了两层意思:第一,原则上不得跨省展业;第二,如跨省展业,须遵守国务院或其授权金融监管部门制定的规则。注意,《条例》限制跨省展业,但不是禁止跨省展业。也就是说:不是绝对不可以,须符合规则或者说达到条件那就可以。至于规则是什么,条件是什么,交由国务院或授权国务院金融监督管理部门另行制定。这就为跨省展业留下了空间。
  
  商业保理公司的业务模式是受让供应商应收账款+为供应商提供金融服务,而供应商遍布全国,甚至遍布全球,进行省级行政区域限制,无疑会对整个行业的业务发展产生非常巨大影响。
  
  笔者认为:《条例》虽然对跨省展业作了原则上的限制,但还是留下了空间,就是需要遵循跨省展业规则就可以突破限制;其次,《条例》并不是点对点地针对商业保理,而是辐射到[7+4]个地方金融组织,也就意味着《条例》不大可能根据[7+4]每一类金融组织的业务特质,把所涉规则和条件全部纳入《条例》,而是只作笼统的、概括的、原则性的顶层监管规定。针对每一类金融组织业务特点的监管规则有赖于出台相应的实施细则才能更具有可操作性。跨省展业的规则,《条例》也已经明确由国务院或授权国务院金融监督管理部门另行制定。因此,该条规定并不绝对。跨省展业限制产生的不利影响到底有多大,需要更多关注国务院或授权国务院金融监督管理部门另行制定的跨省展业规则。
  
  看法和建议
  
  综上所述,从立法、金融政策的角度,结合《条例起草说明》及《条例》内容,笔者认为:《条例》重在从国家层面建立统一的地方金融监管规则和标准,构建权责清晰的地方金融监管框架,有效防范金融风险,从而促进[7+4]的合规健康发展。商业保理重点关注的“跨省展业”问题,就《条例》的规定有以下几点反馈建议:
  
 一、与《条例》起草部门、相关监管部门充分沟通,深入并准确理解监管规则所要达到的监管目标,以评估自身业务开展需要作出怎样的调整。
  
  二、向《条例》起草部门、相关监管部门充分说明商业保理业务模式以及发展现状,阐明“跨省展业的原则性限制”对行业发展产生的不利影响,为“跨省展业”规则的合理制定提供数据支持,使之更加符合行业发展现状,同时也能够达到监管预期。
  
  三、向《条例》起草部门、相关监管部门深入了解跨省展业规则制定的情况,对标自身现状,决策未来的业务如何发展。
  
  总之,深刻理解、准确把握国家的金融监管意图,对于管理层对企业发展定位和决策是非常必要的。《条例》征求意见反馈截止2022年1月30日,我们还可以展开广泛充分地探讨,积极沟通。如果相关诉求最终未能在《条例》中得以实现。那我们应当重点关注相关实施细则。接下来要做的就是好好思考在监管规则内如何破局。顺经济大势、顾金融大局、适时自我调整,是比较务实有效的发展路径。商业保理如是,[7+4]皆如是。
  
  结语
  
  “金融防风险,持牌经营是前提,严格监管是关键,负面清单是基石,三者是有机整体,不可割裂,要在理念上、行动上贯穿到金融机构和金融活动生命周期的全过程。”国家金融体系一盘棋,《条例》并不是独立存在的,只是金融监管的一部分,因此必然要遵从和符合金融体系监管的整体要求和大局。
  
  《条例》属于法的范畴,法的制定具有一定的滞后性,不能与现实情况实时贴合,它无法穷尽所有的情况,解决所有的问题,防范所有的风险,但可以在实施的过程中根据所涉事项的现实情况进行调整、修改、补充,最大程度与各金融业态的发展相适应,给其合规经营、风险防控划线,促进其健康发展,从而持续为实体经济输送血液。
  
金融强监管作为促进金融发展、防范金融风险的有力手段,对于立足本源、专注发展业务的企业是一件好事,他们会在合规经营的过程中获得更多业务机会,享受更多红利。而那些脱实向虚、远离本源、违规展业的企业终将黯然离场。金融体系整体环境将得到不断改善、良性循环,越来越好!