论融资租赁公司在我国金融立法中的法律地位——基于《金融法（草案）》的观察

　　2026年3月20日，司法部、中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会、国家外汇管理局联合公布《中华人民共和国金融法（草案）》，向社会公开征求意见。此前，《中华人民共和国金融稳定法（草案二次审议稿）》已于2024年6月向社会公布。根据全国人大常委会公布的2026年度立法工作计划，2026年要初次审议《金融法》，继续审议《金融稳定法》。这两部重要金融法律的草案出台，标志着我国金融法律体系进入系统化、法典化发展的新时期。

　　《金融法》是我国金融领域第一部基础性、综合性、统领性的法律，又被称为金融宪法。从目前的草案可以看出，《金融法》将党的十八大以来党中央对金融工作的决策部署、理论创新和金融管理实践中形成的改革成果、有效做法转化为法律规范。《金融法》是一切金融法律、法规的上位法，正在修订中的《银行业监督管理法》《商业银行法》等法律将与《金融法》相协调，《地方金融监督管理条例》也将在金融法统领下制定。因此，金融法将对我国金融行业产生深远的影响。

　　01、《金融法（草案）》将融资租赁作为金融活动和金融业务纳入监管

　　《金融法（草案）》第三条第一款规定：“国家将金融活动全部纳入监管”，并对金融活动进行了定义（第三条第一款）：“本法所称金融活动，是指自然人、法人及非法人组织从事的与存款、贷款、保险、证券、期货和衍生品、基金、信托、支付结算、征信等直接相关的货币和信用活动”。《金融法（草案）》对金融业务进行了定义（第三条第三款）：“本法所称金融业务，是指金融机构通过提供金融产品和服务开展的金融活动，以及经金融管理部门批准由其他机构从事的金融活动。”可见，金融业务属于金融活动范畴，特指金融机构、金融监管部门批准的其他机构从事的金融活动。

　　金融租赁公司作为金融机构开展的融资租赁业务属于金融活动殆无异议。但关于融资租赁公司开展的融资租赁业务是否为金融活动此前存有争议。根据《金融法（草案）》第九十一条的规定，该草案中第三条第三款中的“金融管理部门”包括地方承担金融管理职责的机构，融资租赁公司为地方承担金融管理职责的机构批准设立，虽然《金融法（草案）》第三条第一款关于金融活动的界定中未明确列示“融资租赁”，但是结合整体草案内容，其开展的融资租赁业务亦属于金融业务。由此《金融法（草案）》一锤定音，明确融资租赁属于金融活动及金融业务、属于“货币和信用活动”，为将融资租赁全面纳入金融监管提供了法律依据。

　　02、融资租赁公司是地方金融组织而非金融机构，但参照金融机构监管

　　（一）金融机构的法律定义与认定标准

　　关于金融机构的定义，在我国无论是理论研究还是法律的规范性文件中均缺乏统一的界定，在不同的语境中常常与金融活动发生混淆，误以为从事金融活动的机构都是金融机构，融资租赁公司也常常自我认定为金融机构。

　　关于金融机构的认定标准通常有两种，一种是形式主义标准，即仅限于被经金融监管部门批准设立、持有金融牌照的机构才能被认定为金融机构。形式主义标准的优点是界限清晰、识别容易，不足之处在于导致某些从事金融活动的机构因未持金融牌照而未被纳入监管，造成监管遗漏。另一种是功能主义标准，这是现代金融监管的发展趋势，判断核心是“业务实质”。只要机构实质上从事金融活动，无论是否持有金融牌照，都应当被认定为金融机构。这一标准的优点是能够实现对金融活动的全方面监管，不足之处是标准相对模糊、对监管能力要求较高。两大认定标准的根本区别在于：认定金融机构的依据，是金融主管部门的审批，抑或业务实质？

　我国对金融业采取分业立法的方式，《商业银行法》《证券法》《保险法》《信托法》等分别规定了对相关金融业的规范和管理。现行法律规范对金融机构的界定多采用列举的方式，例如《银行业监督管理法》第二条规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。”《中国人民银行法》第五十二条规定：“本法所称银行业金融机构，是指商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构，适用本法对银行业金融机构的规定。”

　　《金融法（草案）》第三条第二款作出了如何认定金融机构的统领性规定：“本法所称金融机构，是指经国务院或者国务院金融管理部门批准，在中华人民共和国境内设立的从事金融业务的机构，包括银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构，以及其他从事金融业务的机构。”由此可以看出，金融机构有很高的设立门槛，须由国务院或者国务院金融管理部门批准，不仅需要批准，而且批准者级别很高，为国务院或者国务院金融管理部门，并没有说明其授权机构也可以批准。结合该标准并根据现行《中国人民银行法》第五十二条以及《银行业监督管理法》第二条的规定，金融租赁公司被界定为非银行金融机构，属于金融机构。由于金融租赁公司不属于《金融法（草案）》第三条第二款定义中所列银行业、证券基金期货业、保险业、信托业金融机构，金融控股公司，非银行支付机构等，据此可以判定，金融租赁公司属于《金融法（草案）》体系中的“其他从事金融业务的机构”。而融资租赁公司不具备金融机构的定义条件，不属于《金融法（草案）》语境下的金融机构，不属于草案体系中的“其他从事金融业务的机构”，《金融法（草案）》第九十一条明确将融资租赁公司归类为地方金融组织。从该条款还可以看出，相对常规金融业态如银行业、证券基金期货业、保险业、信托业等被称为“业”，融资租赁在该草案中尚未能冠以“融资租赁业”，可见融资租赁的影响力及规模还有待发展。

　　从上述立法梳理可以看出，我国立法中对金融机构的认定非常清晰，就是形式主义标准。

　　（二）融资租赁公司的性质

　　如前所述，金融租赁公司被现行法律及正在制定的《金融法（草案）》界定为金融机构，其法律地位明确。但关于融资租赁公司的法律地位，一直颇有争议。

　　融资租赁公司的法律定性是一个历史的、动态演变的认识过程。其法律地位的认定发生了从普通商事主体到地方金融组织的转变。早年融资租赁公司由商务部等非金融监管部门审批设立，在法律地位上，融资租赁公司属于一般商事主体，不能开展金融机构的特许业务。随着监管的深入，2017年中共中央、国务院印发的《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》中首次明确融资租赁公司属于地方金融组织。其后全国几乎所有省份、自治区、直辖市地方人大都通过地方立法制定本辖区地方金融监督管理条例，例如《北京市地方金融监督管理条例》，规定融资租赁公司为地方金融组织。但地方金融组织是否为金融机构仍存在模糊认识。《金融法》作为一部金融领域“管总”的法律，第一次在国家法律层级上结束地方金融组织身份模糊的历史，明确了融资租赁公司的法律地位为地方金融组织，并要求参照适用《金融法》进行监管，表明融资租赁公司将从法律层面被正式纳入国家统一的金融监管体系。

　　03、《金融法（草案）》确定同类业务实行一致监管的原则

　　《金融法（草案）》第五十条：“对同类金融活动制定和执行一致的监管标准。”无论是金融机构还是非金融机构开展的金融活动，只要属于同类金融活动，就必须遵守同样的监管规则。第六十条规定：“国务院金融管理部门统一制定地方金融组织的监管规则，指导、监督地方执行。”由此可见，两类租赁公司的业务活动监管规则将趋同，且都由国务院金融管理部门（目前为国家金融监督管理总局）统一制定。

　　04、两类租赁公司的监管主体不同

　　根据《金融法（草案）》第五十一条第一款规定：“国务院金融管理部门按照实质重于形式的原则，按职责依法对金融活动实施监督管理和行业统计监测。国务院金融管理部门可以授权派出机构、分支机构、直属行政机构履行监管职责。”第二款规定：“地方承担金融管理职责的机构，依法对地方金融组织及相关活动实施监督管理，维护辖区金融稳定。”第九十一条规定，地方金融组织由国务院授权省级人民政府监督管理。由此确认了金融租赁公司由国家金融监督管理总局监管、融资租赁公司由省级人民政府金融监督管理部门监管的央地协同监管结构。

　　05、融资租赁公司参照适用《金融法》的含义

　　如前文所述，融资租赁公司是地方金融组织而不是金融机构，不能直接适用《金融法》。根据《金融法（草案）》第九十三条规定，“地方金融组织参照适用本法，其他法律、行政法规或者国务院另有规定的，适用其规定。”融资租赁公司参照适用《金融法》。

　　“参照适用又称为准用，它是指法律明确规定特定法律规范可以参照适用于本不属于该条规范调整范围的其他情形。在性质上参照适用属于法定类推。”1参照适用赋予金融监管部门一定的自由裁量权，其应选择《金融法》中哪些规范可以适用，哪些规范不予适用。2026年2月初，国家金融监督管理总局普惠金融司作出《关于融资租赁公司参照执行<金融租赁公司融资租赁业务管理办法>的函》【金普惠函〔2026〕24号】，要求：“融资租赁公司开展融资租赁业务，参照《金融租赁公司融资租赁业务管理办法》有关规定执行。各地可根据实际情况，制定辖内融资租赁公司融资租赁业务管理实施细则。”结合这一实践要求，从金融法立法目的、规范意旨以及相似性等角度判断，《金融法（草案）》中要求融资租赁公司参照适用的至少是业务规范，至于其他内容是否参照适用，有待实践检验和观察。

　　06、关于《金融法（草案）》第二十六条的适用

　　《金融法（草案）》第二十六条规定：“金融机构应当在国务院或者国务院金融管理部门批准的业务和地域范围内依法开展业务活动，不得超出上述范围经营。”这条涉及两个范围的规范，一是业务范围，二是地域范围。

　　金融租赁公司作为金融机构，其业务范围受到严格限制，只能在批准的范围内开展。而融资租赁公司不是金融机构，能否开展批准的业务范围之外的业务，也就是我们常说的主营业务是融资租赁，还有没有非主营业务？参照适用的幅度有待观察。

　《金融租赁公司管理办法》第五十条第一款明确规定“金融租赁公司可以在全国范围内开展业务。”那么融资租赁公司能否在全国范围内开展业务是令人关注的问题。《金融法（草案）》第六十六条规定“全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构的风险处置，由国务院金融管理部门牵头组织实施。地方中小金融机构、地方金融控股公司、地方金融组织的风险处置，由其注册地所在省、自治区、直辖市等省级地方牵头组织实施，国务院金融管理部门加强指导和跨区域协调，按职责推动风险化解。”这里也侧面反映出立法有区分全国经营和地方经营的趋势。

　　07、小结

　　《金融法》作为我国第一部金融领域的基础性、综合性、统领性的法律，在融资租赁法律体系中起着提纲挈领般的核心地位。从立法层面看，第一，《金融法（草案）》明确了融资租赁公司开展的融资租赁业务属于金融活动和金融业务；第二，《金融法（草案）》确立了对金融机构进行监管以及对地方金融组织参照金融机构进行监管的原则，从而将融资租赁列入金融活动范畴。参照金融机构进行监管，为融资租赁公司法律地位的明确提供了上位法依据。《金融法（草案）》第一次在法律层级上明确了融资租赁公司的法律地位为地方金融组织，并要求参照适用《金融法》进行监管，为融资租赁公司监管规范设立了上位法依据。这表明融资租赁公司将被正式纳入国家统一的金融监管体系。一个定位清晰、规范发展的融资租赁行业，必将为以中国式现代化全面推进金融强国建设做出新的更大贡献。